Bazı kelimeler belirli değerlerle veya tarihi olaylarla ilişkilendirildiği için güzel bir etkiye sahiptir, ancak terim olarak kullanıldığında bu kelimelere taşıyabileceklerinden fazlası yüklenebilir. Aşırı kullanım, kavramlarda kafa karışıklığına ve uygulamada tutarsızlıklara neden olabilir. Bu ifadelerden biri de, yaygın olarak kullanıldığını gördüğümüz merkez bankasının bağımsızlığıdır. Bu, kendi kendini açıklayan, merkez bankasının, hükümetin doğrudan siyasi müdahalesinden uzakta, hedeflerini tanımlama ve bu hedeflere ulaşmak için uygun gördüğü araçları kullanma özgürlüğü anlamına gelen geniş varsayılabilecek bir kavramdır.
Bağımsızlık konusunun ve merkez bankaları ile yürütme makamları arasındaki ilişkinin uzun bir geçmişe sahip olduğunu belirtmeliyiz. Son iki yüzyılda bu ilişki, hükümetlerin merkez bankasının çalışmalarına bariz müdahalesi ile onları özgür bırakması arasında gidip gelmelere tanık oldu. 19.yüzyılda, ekonomik özgürlük fikirlerinin egemen, fiyatların istikrarlı ve altın standardının hakim kural olduğu dönemde, merkez bankaları apaçık bir şekilde bağımsızlaştı. Ancak Birinci Dünya Savaşı'nı izleyen ekonomik krizler, merkez bankalarının faaliyetlerine devlet müdahalesini zorunlu kıldı. Ardından, kısa bir süre sonra, ekonomik koşulların istikrara kavuşmasıyla birlikte merkez bankaları bir kez daha bağımsızlıklarını bir ölçüde geri kazandılar. Gelgelelim İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra devlet müdahalesinin genişlemesi yönündeki görüşlerin revaç bulmasından etkilenenlerden biri de merkez bankalarının bağımsızlığı oldu. Ardından dünya, yetmişli yıllarda başlayan piyasa güçlerine doğru bir kaymaya ve devletin genel bütçe açığını genişleterek harcamalarını finanse etme yetkisinin kısıtlanmasına tanık oldu. Bununla birlikte, bütçe açığının enflasyonist finansmanla kontrolden çıkmaması için merkez bankasının karar vermede bağımsız ve hükümetin müdahalesinden uzak olması çağrısında bulunan sesler yükseldi.
Geleneksel merkez bankasının işlevleri iki gruba ayrılır. Birincisi, parasal istikrarı sağlamak ve enflasyon oranlarını kontrol etmek amacıyla para politikalarının yönetilmesi ile ilgilidir. Diğeri ise bankacılık istikrarını sağlamak için bankaların kontrol ve denetimi ile ilgilidir. Ayrıca işletme hedefleri ve ekonomik büyümeyi yönlendirmekle görevli merkez bankaları da var. Merkez bankasının bağımsızlığına ilişkin hipoteze göre, bağımsızlık bankanın bu işlevleri daha etkin bir şekilde yerine getirmesini sağlıyor. Böylece fiyat enflasyonunu kontrol etme konusunda para politikası yönetimi gelişiyor. Merkez bankasının bağımsızlığı, bankacılık birimleri üzerindeki denetim ve gözetim kabiliyetini de destekleyecektir.
Merkez bankasının denetim işlevleri, küresel mali krizden sonra kendisine genel olarak mali istikrarın sorumluluğunu verecek şekilde genişlese de, bankalar üzerinde ihtiyatlı mali denetimi sağlamak için merkez bankasının bağımsızlığının gerekliliği konusunda kayda değer bir anlaşmazlık göremeyiz. Ancak, para politikalarıyla ilgili konularda ve para politikası yönetiminin yalnızca merkez bankasına bırakılıp bırakılmayacağı konusunda bir anlaşmazlık görünüyor.
Merkez bankasının bağımsızlığını savunanlar, merkez bankalarının kendilerine iskonto oranı, yasal rezerv oranı, para arzı kontrolü gibi parasal araçları kullanma özgürlüğü veren yetkilere sahip olduğu ülkelerin koşullarını, buna bağlı olarak enflasyon oranlarında sürekli bir düşüş sağlamadaki büyük başarılarını örnek gösteriyorlar. AB’de parasal birlikten önce Alman Merkez Bankası ile Yeni Zelanda Merkez Bankası ve Avustralya Merkez Bankası’nı buna örnek veriyorlar. Dahası merkez bankası taraftarlarının bir kısmı, bağımsızlıkla ilgili bir takım delillere ve göstergelere dayanan bir rekor oluşturma yoluna gittiler. Bu delil ve göstergeler arasında mesela şunlar vardı; merkez bankasına amaçlarını belirleme ve araçlarını kullanma konusunda tanınan yasal yetkiler. Merkez bankası mülkiyetinin ve yönetişiminin doğası. Başkanını ve yönetim kurulu üyelerini atama yetkisi, bunların taşıması gereken şartlar ve yönetim kurulunun çalışma esasları. Merkez Bankası'nın hesap verdiği ve raporlarını sunduğu merci.
Ancak özellikle gelişmekte olan ülkelerde merkez bankasının bağımsızlığı para politikası performansında bir iyileşmeye yol açar mı? Bu soruya verilecek cevap kendisini üç eksende ele almayı gerektiriyor:
Birinci eksen merkez bankasının bağımsızlık hedefi ile ilgilidir. Bağımsızlık hedefi enflasyon oranlarını düşürmek ise, merkez bankasının salt yasal bağımsızlığının otomatik olarak bu amacı gerçekleştireceğini düşünmek, gerçekleri indirgemek, kesin kanıtlarla desteklenmeyen sonuçların üzerine atlamak sayılır. Gelişmekte olan bir ülkede enflasyonun, para arzı ve talebi kontrol edilerek, merkez bankasına istenilen kontrolü sağlama özgürlüğü verilerek ortadan kaldırılabilecek bir parasal olgu olmanın ötesine geçen nedenleri vardır. Enflasyon oranlarını yükselmeye iten yapısal faktörler var ve bunlara karşı sadece para arzının kontrolünün bir etkisi olmaz. Bu da para politikasının amaçlarının, bu amaçlarla genel maliye politikası arasındaki koordinasyonun belirlenmesinde hükümet ile merkez bankası arasında koordinasyon ve iş birliğini gerekli kılıyor. Keza para politikasının amaçlarına ulaşması için uygun araçları belirlemede merkez bankasına tam bir serbestlik verilmesini de gerekli kılıyor.
İkinci eksen ise bağımsızlığın bir amaç ya da araç olarak görülmesiyle ilgilidir. Bu konudaki bazı yazıları takip edenler, bağımsızlığın başlı başına bir amaç olduğu noktasına varan görüşlerin olduğunu görecektir. Bu görüşlere göre merkez bankası, yardımcılarıyla birlikte tasfiye edilmesi gereken ve nedensiz bir şekilde acımasız bir hükümet sömürgeciliğinin boyunduruğu altında adeta kıvranan bir kurumdur. Her şeyden önce bağımsızlık, merkez bankasını teknik nitelikteki kararlarına yönelik siyasi müdahaleden koruyan, iki ana hedef olan parasal ve finansal istikrarı sağlamaya çalışmak yerine, kısa vadeli siyasi hedeflere öncelik verilmesini önleyen bir araçtan başka bir şey değil. Buna ek olarak, hükümete, kontrol olmaksızın otomatik olarak borç alma yetkisi verilmesini engeller ve böylece devletin genel bütçe açığının enflasyonist genişlemesine bir sınırlama getirir. Merkez bankasının bağımsızlığı, bankanın amaçlarına ulaşmasına yardımcı olacak kredibilitesini ve güvenirliğini güçlendirmesi için gerekli araçlardan yalnızca biridir.
Üçüncü eksen ise, merkez bankasının bağımsızlığının dayanakları ve fiyat istikrarı hedefine ulaşmadaki güvenilirliğinin derecesi ile ilgili sorunun cevabıyla bağlantılıdır. Sorunun cevabınıysa merkez bankasının sahip olduğu geniş yetkilerin fiili uygulama ve kullanımı belirliyor. Yetkilerinin en önemlilerinden birinin, yerine getirdiği hayati ve hassas işin doğasına uygun nitelikli kadroların mevcudiyeti olduğunu vurgulamamız doğal. Bu kadroların oluşturulmasının uzun zaman, muazzam emek ve büyük maliyetler gerektirdiği ve kaybedilmeleri halinde yerine yenilerinin konulmasının zor olduğu biliniyor.
Uygulamada, merkez bankaları değerlendirme ve tahmin için aşırı güvendikleri ve geliştirilmeyen modelleri kullanmayı alışkanlık haline getirdiler. Aynı biçimde gelişmiş ülkelerdeki para otoriteleri de mevcut alternatifler arasında politikalarını yönlendirmede ciddi sorunlarla karşı karşıya kaldılar. Bu da enflasyonun gelip geçici yoksa onu kontrol altına almak için kararlı ve erken müdahale gerektiren bir süre boyunca devam edecek bir olgu mu olduğu konusunda son zamanlarda güvenilirliklerini ciddi bir sıkıntıya maruz bıraktı. Kararlı ve erken müdahale, o dönemde ve özellikle de korona pandemisine eşlik eden ekonomik krizle başa çıkmak için büyük ve ucuz finansmanın pompalanmasından sonra yapılmadı. Merkez bankalarına bağımsızlık verilmesinin gerekçeleri arasında, hükümetlerin maruz kaldıkları baskılara boyun eğerek para arzını genişletmelerine ve açığı artırmalarına alternatif oldukları da sayılıyor. Ancak ekonomilerin maruz kaldığı krizler, krizle mücadele bahanesiyle merkez bankalarının “son çare” rolünün ötesinde, doğrudan roller üstlenmelerine yol açtı. Böylece merkez bankası doğrudan kolay ve kolay olmayan “ilk kredi veren" oldu. Kısa vadeli enstrümanlar ve uzun vadeli borçlanma kanalları ile dövizden likidite elde etme faaliyetine katıldı.
Ekonomist Stephen King'in birkaç hafta önce yayınlanan “Enflasyon Hakkında Konuşmak İstiyoruz!” başlıklı önemli kitabı, merkez bankalarının faaliyet kapsamının iki geleneksel rolü olan parasal istikrar ve bankacılık sisteminin sağlamlığının ötesine geçerek genişlemesine dair korkuları ele alıyor. Kitapta merkez bankalarının faaliyetlerinin geleneksel rollerini aşarak genel olarak finansal istikrara, işgücünün tam istihdamına ve yeşil finansmana uzandığı belirtiliyor. Buna ilaveten, Avrupa Merkez Bankası örneğinde, merkez bankasının rolü avroyu sadece ekonomik değil, siyasi bir proje olarak korumayı da içeriyor. Yazarın da belirttiği gibi, bunlar önemli hedefler, ancak bu hedeflerin hepsine aynı anda ulaşılacağının garantisi yok.
Merkez bankalarının faaliyet alanlarının pratikte genişlemesinin merkezi hükümetlerin çalışmalarıyla iç içe geçtiği dikkate alınırsa, yine bu durum, enflasyonla mücadelede artık bağımsız olmadıklarından merkez bankalarının yönetişim kurallarının gözden geçirilmesi için bir neden değil mi? İngiltere Merkez Bankası eski başkan yardımcısı Paul Tucker'ın genişletilmiş yetkilere sahip seçilmemiş bir otoritenin sınırları ve uygulamaları hakkındaki devasa kitabında bu başlı başına bir sorgulama meselesiydi. Keza örneğin şunu da sorguluyoruz; ana merkez bankalarının küresel mali krize müdahalesi kamu yararına ve halkın çıkarına mıydı? Yoksa kabul ettiği değer yargılarına göre bankaların tarafını tutarak, Mario Draghi'nin Avrupa Merkez Bankası başkanı iken finansal krizle mücadele sırasında söylediği ünlü sözünde olduğu gibi "ne pahasına olursa olsun" onları kurtarmayı mı tercih etti? Aslına bakılırsa bu dönemde bankaların belirlenenden daha fazlasını aldıkları sabittir.
Eski Hindistan Merkez Bankası başkanı ve ekonomist Raghu Rajan ise, ABD para politikasıyla ilgili bir başka meseleyi gündeme getiriyor. O da uzun süre düşük faiz oranlarından yana olması, ardından cömert bir parasal gevşeme döneminden sonra aniden bu politikayı terk etmesi. Bu durum, çoğu sigortasız kısa vadeli mevduatlarla finanse edilen düşük getirili kanallara uzun vadeli yatırımları nedeniyle yakın zamanda dört bankanın aynı anda başarısız olmasına yol açtı. Rajan bunun için merkez bankalarında "ayrılıkçılar" adını verdiği grubu suçladı. Ayrılıkçılar ile ister büyümeyi yönlendirmeyi amaçlayan parasal genişleme aşaması, ister mali kontrol işlevi üzerindeki yansımaları ile enflasyonla mücadelede para ve kredi arzını kısıtlama aşamasında, para politikalarının yönünü ve etkisini ayrı tutanları kastediyor. Merkez bankalarının kısıtlama ile kısıtlamama arasında gidip gelmelerinin neden olduğu yaygın sıkıntılar, para ve finans piyasalarının ötesine geçerek ekonominin ve genel olarak halkın koşullarına uzandı.
Tüm bunlar, yönetişim kurallarının ve bağımsız, seçilmemiş otoriteler olarak merkez bankalarına verilen yetkilerin gözden geçirilmesi çağrılarını yeniliyor. Paul Tucker'ın yetkilendirme ilkelerini etkinleştirme önerisinin aralarında yer aldığı kurallara ihtiyaç olduğunu tekrarlıyor. Bu ilkeler arasında, belirli yetkilendirmenin kapsamı üzerinde uzlaşma ve yetkilendirmenin amaçlarını ve güvenilirliği sağlaması taahhüdü yer alıyor. Bir diğeri ilke ise merkez bankalarının kendilerine verilen yetkiler, sahip oldukları pratik ve kurumsal bağımsızlık çerçevesinde görevlerini yerine getirip getirmediklerini takip etmek üzere nitelikli uzman temsilcilerden oluşan bir ekip oluşturulmasıdır. Öte yandan merkez bankaları, gelir, servet ve hakların dağılımına kasten halel getiren veya toplumdaki siyasi güç dengesini etkileyen yükümlülükler içerenler gibi, özellikle kamu tercihine bırakılması gereken alanlarda belirlenmiş işlevlerinin ötesine geçecek eylemlerde de bulunmamalılar.
